Konstitutivnost naroda i njihovo legitimno predstavljanje nisu nešto oko čega se trebaju voditi politički i stranački pregovori. Ta su načela već ugrađena u temelje Daytonskog mirovnog sporazuma (DMS) i Ustava BiH te, dok je tako, svi nositelji zakonodavne, izvršne i sudske vlasti imaju ustavnu i zakonsku obvezu poštivati i provoditi ta načela, odnosno imaju obvezu Izborni zakon BiH uskladiti s tim načelima.
Neslužbene najave da bi visoki predstavnik Christian Schmidt mogao intervenirati u izborno zakonodavstvo, pa i Ustav FBiH, kako bi se ono konačno vratilo u okvire Ustava BiH i DMS-a određeni društveni i politički akteri u BiH koriste kao povod za mnoštvo neutemeljenih i pristranih komentara o problematici Izbornog zakona i nužnosti njegova usklađivanja s Ustavom BiH i DMS-om.
Jedna od glavnih teza koju pritom iznose je ona kako bi takva intervencija bila ispunjavanje želja HDZ-u BiH te kako bi time Hrvatski klub Doma naroda Parlamenta FBiH bio darovan HDZ-u BiH. Spomenuta teza primjer je (ne)svjesne manipulacije činjenicama kojom se složen ustavnopravni i politički problem neutemeljeno pojednostavljuje i pristrano svodi na samo jednu zapravo sporednu dimenziju koju se, pri tom, izvlači iz konteksta, negativno konotira i pogrešno tumači.
Kako bi se, na ustavnopravnoj razini, ispravno razumjela problematika izbornog zakonodavstava u BiH, nužno je promatrati je unutar konteksta DMS-a, Ustava (F)BiH te mjerodavnih odluka Ustavnog suda BiH i Europskog suda za ljudska prava (ESLJP). Za sagledavanje i razumijevanje politoloških i političkih dimenzija problematike izbornog zakonodavstva nužno je uzeti u obzir i konkretne izborne manipulacije koje su se događale pri izboru hrvatskog člana Predsjedništva BiH te izaslanika u Dom naroda Parlamenta FBiH, odnosno ustavnopravne i političke okolnosti pri formiranju Vlade FBiH 2001. i 2011. godine.
U tom je procesu nužno, prije svega, poći od neporecive političke, ustavnopravne, logičke i semantičke istine da je konstitutivnost Bošnjaka, Hrvata i Srba temeljno ili natkrovljujuće načelo Ustava BiH i cjelokupnog DMS-a. Tu je istinu izrekao i potvrdio i Ustavni sud BiH svojom odlukom U-5/98 koju je donio 2000. godine po apelaciji tadašnjeg predsjedatelja Predsjedništva BiH Alije Izetbegovića. Iz konstitutivnosti triju naroda nužno proistječe i njihova međusobna ustavnopravna i institucionalna jednakopravnost. Jedino načelom konstitutivnosti i međusobne jednakopravnosti triju naroda može se objasniti zašto BiH ima tri jednakopravna člana Predsjedništva koji se rotiraju na dužnosti predsjedatelja, zašto Dom (konstitutivnih) naroda Parlamentarne skupštine BiH ima tri, brojem izaslanika i ovlastima jednaka kluba, zašto postoji B-H-S paritet u Vijeću ministara i Ustavnom sudu BiH itd. DMS i Ustav BiH su, dakle, odredili i uspostavili tijela zakonodavne, izvršne i sudske vlasti koja služe operacionalizaciji i institucionalizaciji načela konstitutivnosti i međusobne jednakopravnosti Bošnjaka, Hrvata i Srba kao konstitutivnih naroda.
No, kako bi navedena tijela vlasti i njihova struktura imali smisla i kako bi ona mogla ispunjavati svoju temeljenu ustavnu zadaću, nužno je da u njima budu legitimni politički predstavnici triju konstitutivnih naroda. Na primjer, nužno je da hrvatski član Predsjedništva BiH, kao i izaslanici u Hrvatskom klubu Doma naroda PFBiH budu izraz hrvatske izborne volje. Stoga je načelo legitimnog predstavljanja konstitutivnih naroda u institucijama i tijelima vlasti koje su DMS i Ustav BiH namijenili upravo takvoj vrsti kolektivnog predstavljanja conditio sine qua non konstitutivnosti ne samo Hrvata nego i Bošnjaka i Srba. Konstitutivnost Hrvata, Bošnjaka i Srba primarno se ogleda u činjenici da su im DMS i Ustav BiH dodijelili status “demosa”, odnosno “naroda iz kojeg proistječe demokratska i legitimna vlast” u spomenutim institucijama i tijelima vlasti. Legitimitet predstavljanja konstitutivnih naroda, stoga je, sama srž načela konstitutivnosti. Iz čega neporecivo slijedi kako je svaki oblik relativiziranja, nepoštivanja i kršenja načela legitimnog predstavljanja ujedno i relativiziranje, nepoštivanje i kršenje ne samo načela konstitutivnosti triju naroda nego i DMS-a i Ustava BiH.
Osnovna svrha Izbornog zakona je osigurati legitimitet (ustavnost) i legalitet (zakonitost) izabranih političkih predstavnika. Stoga je, iz postojeće ustavnopravne perspektive, nužno da legitimno predstavljanje triju naroda bude temeljno načelo Izbornog zakona BiH, kao što je već temeljno načelo Ustava BiH. Ako se u tijelima vlasti koja su Ustav BiH i DMS namijenili predstavljanju triju konstitutivnih naroda ne nalaze legitimni predstavnici svakog od triju konstitutivnih naroda, onda ta tijela nisu legitimna ni legalna, niti je sam izborni proces legitiman i legalan. To neporecivo potvrđuje i odluka Ustavnog suda BiH U-23/14 (Ljubić), u kojoj se na čak 13 mjesta spominje legitimno političko predstavljanje, kojom je izrijekom naloženo PS BiH da Izborni zakon BiH uskladi s Ustavom BiH, odnosno da se svakom konstitutivnom narodu osigura da ga u tijelima vlasti namijenim toj vrsti kolektivnog zastupanja predstavljaju njihovi legitimni politički predstavnici na svim administrativno-političkim razinama.
Iz prethodno navedenog, očito je i neporecivo da pitanje legitimnog predstavljanja konstitutivnih naroda, odnosno legitimnosti i legalnosti izbora proizlazi iz temeljnih načela DMS-a i Ustava BiH, kao i mjerodavnih odluka Ustavnog suda BiH. Svoditi, u tom kontekstu, problematiku usklađivanja Izbornog zakona BiH s DMS-om, Ustavom BiH i mjerodavnim odlukama Ustavnog suda BiH na “ispunjavanje želja HDZ-u BiH” može biti izraz ili potpunog nerazumijevanja ustavnopravnog i političkog konteksta ili pak licemjernog i zlonamjernog obmanjivanja javnosti.
Pogrešna je i neutemeljena i tvrdnja kako bi, u slučaju jasnijeg ugrađivanja legitimnog predstavljanja konstitutivnih naroda u Izborni zakon BiH, Hrvatski klub Doma naroda PFBiH bio darovan HDZ-u BiH te kako bi to značilo unutarnacionalnu diskriminaciju Hrvata po regionalnoj osnovi. Jedna je od zadaća Izbornog zakona BiH osigurati jednaku vrijednost glasa svih birača koji sudjeluju u određenom izbornom procesu, u ovom slučaju procesu izbora izaslanika u Hrvatski klub Doma naroda PFBiH. Činjenica je da je Izborni zakon BiH, koji je osporen odlukom Ustavnog suda BiH U-23/14 (Ljubić), drastično kršio to načelo tako da je, na primjer, glas jednog Hrvata iz Bosansko-podrinjske županije bio 1400 puta vrjedniji od glasa jednog Hrvata iz Posavske županije, a 1302 puta vrjedniji nego glas jednog Hrvata iz Zapadnohercegovačke županije.
Prigoda je ovdje spomenuti kako je Institut za društveno-politička istraživanja još prije općih izbora 2018. godine formulirao i objavio prijedlog izmjena Izbornog zakona BiH, koji u još većoj mjeri nego aktualni prijedlog Hrvatskog narodnog sabora BiH osigurava legitimitet predstavljanja, odnosno jednakovrijednost glasa unutar svakog od konstitutivnih naroda, ali i “ostalih naroda i građana” kao zasebne izborne jedinice za popunjavanje Kluba ostalih DN PFBiH. To je u IDPI-jevu modelu postignuto sustavom koeficijenata izbornih bodova (KIB), utemeljenih na postotku pripadnika svakog od konstitutivnih naroda u svakoj županiji u odnosu na ukupan broj pripadnika svakog od tih naroda u cijeloj FBiH. KIB svake županije potom među sobom dijele svi zastupnici određenog naroda u skupštini te županije te s tako dobivenim osobnim izbornim bodovima (OIB) sudjeluju u izboru izaslanika odgovarajućeg kluba u Domu naroda u Velikom izbornom kolegiju svojeg naroda.
Uz jednakovrijednost glasa unutar svakog konstitutivnog naroda kao zasebne izborne jedinice, izmjene IZ BiH trebaju ukinuti i mogućnost da bilo koji hrvatski izaslanik bude izraz bošnjačke izborne volje jer je to izravno kršenje načela legitimnog predstavljanja konstitutivnih naroda. Primjerice, u Bosansko-podrinjskoj županiji žive ukupno 24 Hrvata, a Edin Fejzić, koji ih sada “predstavlja” u Hrvatskom klubu DN PFBiH, dobio je kao kandidat na listi stranke “Goraždanska priča” 319 preferencijalnih glasova. S obzirom na to da je to više od 13 puta više glasova od ukupnog broja Hrvata u BPŽ-u, očito je da on nikako ne može biti izraz hrvatske izborne volje, odnosno ne može biti legitimni hrvatski predstavnik.
Protivnici moguće intervencije C. Schmidta u IZ BiH i Ustav FBiH idu tako daleko da tvrde kako bi to dovelo do situacije u kojoj bi jedan hrvatski izborni glas bio tri do četiri puta vrjedniji nego bošnjački izborni glas. Štoviše, koristeći se već opisanom metodom pojednostavljivanja i manipuliranja, umjesto hrvatskih izbornih glasova koriste izraz “HDZ-ovi glasovi”. Na djelu je, ponovno, ili nerazumijevanje temeljnog načela Ustava BiH i DMS-a, načela konstitutivnosti i međusobne jednakopravnosti triju konstitutivnih naroda ili pak svjesno manipuliranje pogrešnim tumačenjem spomenutog načela. Konstitutivnost naroda upisana je u DMS i Ustav BiH kako bi se, među ostalim, osiguralo da sva tri naroda budu ustavnopravno i institucionalno jednakopravna, odnosno, kako bi se onemogućilo da jedan narod zahvaljujući brojčanoj nadmoći majorizira i diskriminira drugi narod. Stoga je ustavnopravno, logički i politički potpuno neutemeljeno i pogrešno uspoređivati vrijednost hrvatskih i bošnjačkih glasova pri izboru predstavnika u tijela vlasti koje su DMS i Ustav BiH namijenili predstavljanju konstitutivnih naroda. Narodski rečeno, takvo uspoređivanje je poput zbrajanja krušaka i jabuka. Načelo jednake vrijednosti glasa za sve građane BiH, neovisno o njihovoj pripadnosti nekom od konstitutivnih naroda, vrijedi u Zastupničkom domu PFBiH, dok u Domu naroda to načelo ne vrijedi na razini cijeloga DN-a, nego na razini klubova konstitutivnih naroda. Nerazumijevanje ili negiranje te činjenice znači nerazumijevanje ili negiranje Ustava BiH i cjelokupnog DMS-a.
Pozivanje na “europske demokratske standarde” kao argument za protivljenje izbornim modelima koji bi osigurali legitimno predstavljanje konstitutivnih naroda također je u potpunosti neutemeljeno jer u dvije visoko razvijene europske države, Belgiji i Švicarskoj, od kojih je u jednoj i sjedište središnjih institucija Europske unije, postoje identitetski utemeljene društveno-političke zajednice čija je “konstitutivnost” upisana u ustave tih država i institucionalizirana kroz administrativno-teritorijalni ustroj, strukturu i sastav tijela državne uprave te izborno zakonodavstvo.
Izmjene Izbornog zakona koje bi osigurale legitimno predstavljanje triju naroda ne mogu se osporiti ni pozivanjem na odluke ESLJP-a, prije svega zato što se legitimno predstavljanje i mjerodavne presude ESLJP-a međusobno ne isključuju, nego nadopunjuju. Osim toga, odluka Ustavnog sud BiH U-3/17 (Čolak) jasno kaže kako je presudu U-23/14 (Ljubić) nužno implementirati neovisno i prije mjerodavnih presuda ESLJP kako bi se u potpunosti mogli provesti izborni rezultati i kako bi se izbori uskladili s općim načelom demokracije da jedan konstitutivni narod ne bira predstavnike drugom konstitutivnom narodu.
Konstitutivnost naroda i njihovo legitimno predstavljanje, dakle, nisu nešto oko čega se trebaju voditi politički i stranački pregovori. Ta su načela već ugrađena u temelje DMS-a i Ustava BiH te, dok je to tako, svi nositelji zakonodavne, izvršne i sudske vlasti imaju ustavnu i zakonsku obvezu poštivati i provoditi ta načela, odnosno imaju obvezu Izborni zakon BiH uskladiti s tim načelima. Stoga svaki prijedlog izmjena Izbornog zakona mora u sebi sadržavati punu provedbu načela legitimnog predstavljanja konstitutivnih naroda. Ako imamo više takvih prijedloga, onda se među njima može tražiti neki kompromisan ili optimalan model. Ako postoji samo jedan prijedlog koji to načelo zadovoljava, onda je nužno Izborni zakon BiH izmijeniti sukladno tom prijedlogu, bez obzira na to tko je njegov predlagatelj.
Potrebno je, na kraju ovog izlaganja, naglasiti i kako je puna provedba načela legitimnog predstavljanja samo jedan dio nužnih promjena Ustava i izbornog zakonodavstva u BiH. DMS i Ustav BiH zahtijevaju ne samo provođenje načela legitimnog predstavljanja konstitutivnih naroda već i njihovu punu efektivnu jednakopravnost u određenim tijelima zakonodavne, izvršne i sudske vlasti koja se osigurava primjenom mehanizama pariteta i konsenzusa. Puna provedba načela legitimnog predstavljanja na svim administrativno-političkim razinama nužni je minimum koji može “osigurati mirnu provedbu slobodnih i poštenih izbora” u listopadu 2022. godine te “omogućiti nesmetanu provedbu izbornih rezultata i formiranje zakonodavne i izvršne vlasti na svim razinama”.
